L’objectif de la mission n’’était pas de réaliser une évaluation complète des capacités et besoins du Gouvernement en matière d’efficacité de l’aide. Il serait souhaitable qu’un tel exercice soit conduit en 2009, après les élections législatives et une fois les ministères installés dans leurs nouveaux locaux, pour analyser en profondeur les capacités nationales de coordination de l’aide aux niveaux institutionnel, organisationnel et individuel, et la stratégie complète à mettre en place. Les constats et recommandations suivants ne représentent donc qu’une approche initiale, pour amorcer le travail du Gouvernement sur la coordination de l’aide en tenant compte des contraintes actuelles.

AGENDA DE KINSHASA

 16 juin 2009

 Préambule

 

Le présent Agenda de Kinshasa est le fruit du Forum National de Haut Niveau sur l’Efficacité de l’Aide, organisé par le Gouvernement de la République Démocratique du Congo les 15 et 16 juin, 2009 à Kinshasa.

Le Forum avait pour but d’engager le Gouvernement, les Partenaires au Développement, et les organisations de la société civile sur des mesures concrètes pour améliorer l’efficacité de l’aide. A cette fin, le Forum a examiné les trois sujets suivants:

• La répartition et l’adéquation de l’aide,
• Les mécanismes et instruments de mise en œuvre des programmes pour les secteurs prioritaires, et
• L’architecture de l’aide.

Le Forum National de Haut Niveau sur l’Efficacité de l’Aide se situe dans la ligne d’une série d’initiatives internationales, notamment les OMDs, la Déclaration de Paris et l’Agenda d’Action d’Accra, visant à améliorer l’efficacité de l’aide et partant les résultats de développement.

L’Agenda de Kinshasa réaffirme, en 2009, l’adhésion du Gouvernement et des Partenaires au Développement au Pacte de Performance et leur engagement mutuel à travailler ensemble pour accélérer le développement de la RDC et assurer que les ressources qu’ils y consacrent soient employées avec efficacité et contribuent de la manière la plus directe à l’amélioration des conditions de vie de la population et au développement durable de la RDC.

L’Agenda de Kinshasa comprend des principes directeurs et des mesures concrètes qui seront mis en œuvre avec diligence et réalisme en tenant compte du cadre que constituent les politiques et les règlements respectifs des Partenaires au Développement. 

Ces principes et ces mesures s’appuient sur l’implication de tous les acteurs du développement, incluant la société civile et le secteur privé. La dimension genre est prise en compte de manière transversale dans toutes les étapes du processus de coopération en tenant compte des besoins spécifiques et stratégiques des femmes. Enfin, le contexte particulier de la RDC est intégré, notamment l’étendue et la diversité du pays, l’importance accordée à la décentralisation, la consolidation de la paix et la situation de dysfonctionnement de l’appareil d’Etat du fait de sa fragilité.

 

Mesures concrètes

 

I. L’affirmation du leadership gouvernemental dans l’orientation, la coordination et la gestion de l’aide

 Le Gouvernement réaffirme son rôle central pour la canalisation de l’aide et s’engage à instaurer une gestion des affaires publiques axée sur les résultats.

 

1. D’ici le premier trimestre 2010, le Gouvernement s’engage à finaliser des stratégies sectorielles dans les secteurs impliqués dans les Cinq Chantiers.
2. D’ici six mois, le Gouvernement, en concertation avec les gouvernements provinciaux, la société civile, le secteur privé, et les Partenaires au Développement, énoncera sa politique en matière de gestion des ressources extérieures.
3. D’ici six mois, le Gouvernement aura mis en place et présenté aux Partenaires au Développement sa structure interne de coordination et de suivi de l’action gouvernementale et de l’aide.
4. Le Gouvernement et les Partenaires au Développement s’engagent à organiser sur une base annuelle, une Revue conjointe du DSCRP / PAP, au courant du premier trimestre 2010, précédée par des Revues sectorielles pour les secteurs liés aux Cinq Chantiers.
5. D’ici quatre mois, le Gouvernement après consultations avec les Partenaires au Développement et la société civile, engagera les actions suivantes pour revitaliser les Groupes thématiques : (i) restructuration des groupes ; (ii) clarification des rôles des membres des Groupes thématiques; (iii) le renforcement du leadership et de l’animation au moyen d’un « noyau dur » comprenant le Ministère sectoriel responsable et les chefs-de-file des Partenaires, et (iv) le renforcement au Ministère du Plan de la structure d’appui technique et financier aux Groupes thématiques avec l’aide des donateurs. Les Groupes thématiques auront à s’impliquer dans l’élaboration et le suivi des stratégies sectorielles, l’alignement, la coordination de l’aide et la division du travail entre les bailleurs. Les mesures ci-dessus leur permettront de jouer pleinement leur rôle d’espace de concertation et de coordination entre le secteur public, le secteur privé, la société civile et les Partenaires au développement.
6. Avant fin 2009, les Partenaires au Développement s’engagent à fournir les informations sur l’aide et le Gouvernement s’engage à les faire ressortir dans le budget de l’État 2010.

  II.  ’engagement du Gouvernement à consolider les réformes institutionnelles et des partenaires à renforcer les capacités

 

Le Gouvernement et les Partenaires au Développement s’engagent à rationaliser le cadre institutionnel de la gestion de l’aide et à renforcer les capacités institutionnelles du secteur public.

 

1. Le Gouvernement s’engage à accélérer les réformes transversales essentielles pour redéfinir les structures et améliorer la capacité de l’appareil d’État concernant en particulier: (i) la Gestion des Finances Publiques ; (ii) la Passation des Marchés Publics ; (iii) la Modernisation de la Fonction Publique; (iv) la Décentralisation, (v) la Lutte contre la Corruption, et (vi) la Reddition des Comptes.
2. A la suite du Forum, le Gouvernement et les Partenaires au Développement mettront un accent particulier sur le renforcement du système et des capacités de planification budgétaire pour viser la généralisation de la mise en place de budgets-programme d’ici la fin 2011.
3. Le Gouvernement et les Partenaires au Développement, en concertation avec la société civile, le secteur privé et le monde académique en RDC, élaboreront un plan national de renforcement des capacités ciblant les fonctions et organes clés des administrations publiques au niveau national d’ici six mois et, d’ici douze mois, dans quelques provinces pilotes. Cela comprendra notamment un plan de mise à la retraite, des stratégies de recrutement et la formation du personnel administratif et technique. Ce programme ciblera dans un certain nombre de secteurs prioritaires la formation d’une masse critique de cadres en s’appuyant sur des institutions susceptibles d’offrir ces formations.

 III. Une meilleure division du travail entre les Partenaires au Développement et une rationalisation de leurs interventions

 Le Gouvernement et les Partenaires au Développement s’engagent à réduire la fragmentation de l’aide et à en améliorer la prévisibilité.

 

1. A la suite du Forum, les Partenaires au Développement prendront des mesures pour progressivement concentrer et recentrer leur aide, en particulier par rapport aux nouveaux engagements. Cet effort de concentration ne doit pas se faire au détriment de l’augmentation de l’enveloppe de l’aide.
2. A la suite du Forum, le Gouvernement et les Partenaires au Développement se concerteront pour évoluer vers une division de travail plus rationnelle des aides qui sera évaluée dans un an.
3. A la suite du Forum, le Gouvernement et les Partenaires au Développement réfléchiront à la réduction du nombre de Comités de pilotage, en visant à aboutir à un seul Comité de pilotage par secteur ou sous secteur d’ici un an.
4. A la suite du Forum, le Gouvernement et les Partenaires au Développement utiliseront davantage la PGAI pour la programmation de l’aide. Ils s’engagent à renforcer les capacités de la PGAI et la liaison avec les différents ministères et les provinces. Les Groupes thématiques coordonneront l’actualisation et la validation des données de la PGAI sur une base régulière, au minimum trimestrielle.

 IV. L’engagement des deux parties à intégrer progressivement les mécanismes de mise en œuvre dans les structures et systèmes nationaux

Le Gouvernement et les Partenaires au Développement s’engagent à renforcer et employer davantage les structures et les procédures nationales.

 

1. D’ici 2011, le Gouvernement et les Partenaires au Développement réduiront considérablement le nombre d’unités de gestion de projet en recourant à des unités ou cellules de gestion conjointes établies au sein des structures nationales.
2. Au fur et à mesure de la mise en place des réformes, les Partenaires au Développement s’engagent à utiliser davantage les structures et les procédures nationales pour la mise en œuvre de leur aide.
3. En ce qui concerne l’appui aux secteurs prioritaires, les Partenaires au Développement s’engagent à évoluer progressivement vers la mise en commun de leurs financements à travers des mécanismes financiers multi-Bailleurs ou par des formules de coopération déléguée. Ce faisant ils tiendront compte des leçons qui émergent des expériences en cours et réduiront en particulier les coûts de transaction.

 V. Mécanisme de suivi après Forum

1.  D’ici quatre mois, après concertation, le Gouvernement mettra en place une Plateforme de rencontre Politique, entre Gouvernement, Parlement, représentants de la société civile, du secteur privé et Chefs de Mission ou leurs représentants sur les grandes questions de développement. Elle sera le seul mécanisme conjoint de suivi des engagements pris lors de ce Forum. Une réunion de suivi des engagements du Forum aura lieu en décembre 2009.

 

Du point de vue des objectifs du Millénaire pour le développement, Madagascar est en bonne voie pour les objectifs 2 (assurer l’éducation pour tous) et 4 (réduire la pauvreté infantile). En 2006, le montant net de l’aide publique au développement (APD) à Madagascar s’est établi à 754 millions USD soit 14% du RNB.

1. Appropriation: Seuls les pays classés dans les catégories A ou B sont considérés comme dotés d’une stratégie opérationnelle. L’objectif de la déclaration de Paris pour l’indicateur 1 est que 75 % des pays aient une stratégie nationale de développement opérationnelle (note A ou B pour l’indicateur 1). En 2007, seuls 15 % des pays étaient dans ce cas, 48 % ont obtenu une note C, 13 % une note D ou E (les autres n’ayant pas été évalués).
Madagascar a obtenu, comme 48 % des pays évalués, une note C, la même qu’en 2005. Si les objectifs de long terme et les stratégies de moyen terme sont clairs, cohérents et hiérarchisés, il reste cependant un certain nombre obstacles à franchir pour permettre la concrétisation de la stratégie nationale de développement.
2. Alignement: Les apports d’aide des bailleurs apparaissent relativement bien alignés sur les priorités malgaches et contribuent bien au renforcement des capacités du pays. Mais les systèmes nationaux restent encore insuffisamment fiables, ce qui limite considérablement leur utilization par les bailleurs. Le Plan d’action prioritaire 2008-10, actuellement en préparation par le gouvernement, devrait cependant permettre de renforcer la gestion des finances publiques, ce qui devrait permettre à l’avenir d’améliorer l’alignement de l’aide.
3. Harmonisation: La Déclaration de Paris a fixé comme objectif que 66 % de l’aide publique au développement doivent relever d’approches fondées sur des programmes. À Madagascar, la part de l’aide publique au développement allouée dans le cadre d’approches fondées sur des programmes, et transitant à ce titre par des dispositifs communs, s’est élevé en 2007 à 44 %. La principale difficulté que pose l’acheminement d’une part d’aide plus importante au titre des approches-programmes a été jusqu’ici l’absence de programmes sectoriels.
4. Gestion axée sur les résultats: L’indicateur 11 met l’accent sur l’efficacité de cette gestion en rendant compte de la qualité des informations disponibles pour informer les politiques de développement, de l’accès des partenaires à ces informations et de la coordination au niveau du pays des opérations de contrôle et d’évaluation. Madagascar a obtenu une note de C en 2007 comme en 2005, sur une échelle allant de E (très faible) à A.
5. Responsabilité mutuelle: les donneurs à les aider en faisant toute la transparence sur leurs propres contributions. L’indicateur 12 aide à déterminer s’il existe un mécanisme, à l’échelon du pays, permettant une évaluation conjointe des progrès accomplis dans l’exécution des engagements pris concernant l’efficacité de l’aide, et notamment des engagements souscrits dans la Déclaration de Paris. Des évaluations sont effectuées à Madagascar dans quelques secteurs en collaboration avec les donneurs et donnent lieu à l’élaboration de rapports d’évaluation. Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability : dépenses publiques et responsabilité financière) parrainé par la Banque mondiale et associant plusieurs institutions effectue une évaluation à l’échelon national se rapportant à la gestion des finances publiques.

The overall objective of the Programme Aid Partners' (PAP) Budget Support to Mozambique is to contribute to poverty reduction in all its dimensions. For this purpose, the Government of Mozambique and the PAPs declare their continued commitment to poerate their development partnership, built on mutual accountability and open dialogue on the content and progress of Mozambique's poverty reduction strategy, and based on mutual commitment, trust, respect and confidence. They do so in the interest of the people of Mozambique, aiming to reduce poverty effectively and to sustain development gains. In this regard, both parties are determined to continue to work together in the spirit of the principles of the Paris Declaration of March 2005, as developed in the Accra Agenda for Action (AAA) of 2008. The PAPs thus commit to strive for an even higher degree of alignment with the budgetary and accountability system and legislation of the Government of Mozambique.

This paper sets out and explores the link between donor aid and recipient country budgets, and the role greater transparency about aid can play in improving budget transparency, the quality of budgetary decisions, and accountability systems. The paper goes on to explore how current initiatives to improve aid transparency can best support better budgets and accountability in aid dependent countries. These efforts provide an important opportunity to enhance the effectiveness of both the recipient governments’ own spending and the aid they receive from donors.It concludes that publishing better information on aid requires compatibility with recipients’ budgeting and planning systems. The research findings suggest that recipient budgets bear many similarities, but this is not reflected in current formats for reporting aid. Finally, it concludes that the poorest countries will lose out if donors do not publish aid information that is easy to link with recipient government budget systems.

Based on the results of the first annual Survey on Aid Allocation Policies and Indicative Forward Spending Plan in 2007/8, this report summarises the position on aid fragmentation and predictability.  It finds that there are 24 countries where 15 or more donors collectively provide less than 10% of total ODA.  The report contains a matrix of which donors are active in which countries.

This article examines empirical evidence on the volatility and uncertainty of aid flows and the policy implications.  Aid is found to be more volatile than fiscal revenues—particularly in highly aid-dependent countries—and pro-cyclical, in that shortfalls in aid and domestic revenue tend to coincide.  The article also finds that uncertainty about aid disbursements is large and that the information content of commitments made by donors is small.

The OECD carries out an annual survey on aid allocation policies and forward spending plans.  The survey tracks progress by donors on scaling up of global assistance, as well as forward estimates at country level.  The survey showed that while aid budgets remain annual, most donors operate multi-year programming frameworks, with information on planned expenditure.  However, the extent to which this information is shared with partner countries varies.  Some donors provide funding predictions in formal agreements, and others through informal communications.  Some donors are unable to provide such information, or do so only in relation to budget support.

The International Aid Transparency Initiative (IATI) is an initiative of donors, partner countries and civil society organisations launched in September 2008 to agree common transparency standards for aid flows. The full set of standards will be drawn up after detailed consultations, and are expected to cover: publication of information on aid flows and activities, including at country and project level; common formats and defitions for reporting; the development of mechanisms for electronic exchange of information; and a code of conduct on access to information.